Cahors : la gratuité des transports, une évidence

Article publié le mercredi 29 avril 2020

© Ville de Cahors / Grand Cahors - JM. Vincent

Cahors : la gratuité des transports, une évidence

Nouveau-né de la famille des transports gratuits, le réseau de transports publics de la communauté d’agglomération du Grand Cahors est passé à la gratuité pour tous les usagers le 2 novembre 2019, à l’occasion du renouvellement du contrat d’exploitation précédent qui prenait fin au 31 octobre. A la faveur de ce contexte, c’est un nouveau réseau, en partie restructuré, qui s’est mis en place tout en conservant son nom commercial historique « Évidence », dont la signification résonne désormais comme un présage, tant le contexte dans lequel s’est envisagée, décidée puis mise en œuvre la gratuité s’est imposé comme une évidence…

Un texte de Benjamin Delplanque

Ingénieur Territorial, issu d’une formation pluridisciplinaire dans les domaines de l’environnement, l’aménagement et le développement territorial à l’université de Lille 1 (IUP ENVAR), puis spécialisé sur les questions de transports et de mobilités, dans le cadre du Master « Cité et Mobilités » de l’Ecole Nationale des Ponts et Chaussées et de l’Institut d’Urbanisme de Paris (Paris 12).

Fort d’une expérience notamment marquée par 10 ans de gestion et développement du réseau de transports gratuits de l’Agglomération de la Région de Compiègne (1er réseau gratuit en Europe demeurant en activité), Benjamin Delplanque occupe depuis novembre 2017 le poste de Directeur des Mobilités du Grand Cahors, où la gratuité des transports a récemment été mise en œuvre. Il nous propose ici un retour sur l’expérience cadurcienne, inscrite dans la dynamique propre à ce territoire mais dans laquelle nombre d’agglomérations pourraient se retrouver. Ce témoignage personnalisé porte également un regard plus général sur la place de la gratuité dans les politiques de mobilité urbaines actuelles et à venir.

Le territoire cadurcien

Comprendre le contexte cadurcien et le fonctionnement de son système urbain nécessite d’abord d’aller au-delà des chiffres et de la seule question démographique, souvent utilisée pour catégoriser les villes. 

Cahors est une ville de 20 000 habitants, très dense en son cœur urbain pour une ville moyenne, au sein d’une communauté d’agglomération qui en compte environ 40 000 sur un territoire beaucoup plus étendu. C’est aussi la préfecture du département du Lot qui joue donc un rôle de centralité forte, au-delà même de son intercommunalité et draine, à ce titre, de nombreux pendulaires, visiteurs et actifs, chaque jour. 

Située dans une région touristique et disposant d’atouts patrimoniaux et naturels attractifs, elle se caractérise aussi par des flux touristiques et une activité culturelle plus forte une grande partie de l’année.

La géographie environnante place la ville au cœur d’une boucle du Lot, entourée par les Causses qui ont historiquement limité la tentation de l’étalement urbain excessif. Cette situation géographique contrainte accompagne dès lors la stratégie territoriale de cette cité où est restée concentrée la grande majorité des équipements structurants (préfecture, centre hospitalier, complexe cinématographique, …). Le choix consistait en effet à préserver et à favoriser l’idée d’une ville compacte et vivante en son cœur. 

Ce qui a pu être considéré par le passé comme une entrave au développement constitue aujourd’hui un atout du point de vue des enjeux de renouvellement urbain et de préservation du dynamisme commercial du centre-ville. Ce fonctionnement urbain, où les flux sont donc très nombreux dans un espace géographiquement restreint, génère par conséquent des problématiques de déplacements (tension sur le stationnement, circulation difficile…), que l’on retrouve habituellement davantage dans des villes d’envergure supérieure.

C’est aussi ce contexte qui pousse, voire « oblige », à la conduite d’une politique de mobilité alternative au seul usage de la voiture particulière, encore largement majoritaire[1], comme dans de nombreux territoires. Cela explique notamment que des parkings relais reliés à des navettes puissent fonctionner et avoir du sens dans une ville de cette dimension démographique, ce qui pourrait apparaître étonnant au premier abord, sans connaissance du contexte précis.

La situation du réseau de transports 

Le réseau de transports urbains Évidence couvre, depuis ses débuts dans les années 90, la partie urbaine de l’agglomération du Grand Cahors à savoir les communes de Cahors et Pradines, formant une unité urbaine d’environ 25 000 habitants. De taille relativement modeste (environ 550 000 kms commerciaux par an juste avant le passage à la gratuité), ce réseau générait une part de recettes suffisamment faible pour que l’étude de la gratuité s’impose compte tenu de sa rationalité économique. 

En effet, les recettes commerciales générées par le délégataire de l’époque représentaient l'équivalent de 10% des dépenses de fonctionnement du réseau. Avec un ratio Recettes/Dépenses de ce niveau, il est généralement considéré que la gratuité est tout à fait rationnelle d’un point de vue économique. D’ailleurs, ne serait-ce que sur ce plan économique et financier, c’est d’abord le rendement du versement transport et sa capacité à couvrir les dépenses de fonctionnement qui doivent entrer en ligne de compte et qui constituent bien souvent le véritable facteur déterminant. 

Fixé à un taux de 0,6 %, le rendement du VT perçu par le Grand Cahors suffit à combler 100 % des dépenses de fonctionnement du réseau de transports urbains, y compris depuis le passage à la gratuité couplé à une amélioration de l’offre (sans modification de ce taux).

Il existe en parallèle un enjeu de premier ordre en matière d’investissement (concernant le renouvellement du parc de véhicules), mais les recettes d’exploitation générées ne pouvaient être affectées, d'aucune manière, à la couverture de ce besoin d'investissement par la collectivité. 

Cette analyse financière ayant été complétée par le constat qu’il existait encore de nombreuses réserves de capacité sur la plupart des services, en dehors des créneaux de pointe d’ores et déjà identifiés comme devant faire l’objet d’un renfort, le choix politique en faveur de la gratuité prenait alors tout son sens.

Les choix qui ont prévalu à l’instauration de la gratuité 

Plusieurs raisons ont véritablement déterminé l’instauration de la gratuité, la mesure étant apparue : 

  • rationnelle sur le plan économique ;
  • vertueuse sur le plan environnemental et de l’amélioration du cadre de vie ;
  • cohérente avec la politique de stationnement communale qui privilégie une rotation forte ;
  • et stimulante pour l’activité commerciale du centre-ville.

Le véritable dénominateur commun de tout cela aura cependant été la volonté de booster l’usage des transports collectifs en ville moyenne et de lever les freins à l’utilisation de ce mode de déplacement. S’il est vrai partout que la gratuité stimule la fréquentation dès lors que la qualité du réseau est au rendez-vous, cela est d’autant plus vrai dans les villes où la voiture circule quasiment sans contraintes, en dehors de quelques points durs. Pour un réseau dont les utilisateurs sont composés globalement d’un tiers de scolaires pour autant de personnes âgées et autant de personnes actives, l’objectif est donc aussi d’aller chercher de nouveaux usagers non captifs de ce mode de déplacement.

Beaucoup sont tentés, à Cahors ou ailleurs, de parler un peu vite d’électoralisme ou d’intentions biaisées, dès lors que l’on associe les mots gratuité et choix politique. Cela constitue souvent une erreur d’appréciation de considérer cela ainsi, dans la mesure où, si la mise en œuvre de la gratuité s’est inscrite dans une forme de continuité des décisions stratégiques précédentes (abonnement à 1€/mois, navettes gratuites entre parcs-relais et centre-ville…), les élus locaux n’étaient pas forcément très enclins, au départ, à l’idée de mettre en place cette gratuité. 

Leur ouverture d’esprit et leur volonté d’encourager l’usage des transports collectifs ayant été confortées par la rationalité de l’analyse, il a été décidé politiquement de faire ce pas en avant, dont la symbolique est importante quand on souhaite diminuer l’impact et la place prise par la voiture en cœur de ville. 

Des enjeux techniques dépassant le cadre des réflexions tarifaires 

Au-delà de la question tarifaire, des choix techniques ont accompagné la gratuité car il est important de comprendre que la gratuité est un formidable outil, notamment parce qu’elle permet le libre accès et que cela change tout dans l'esprit de beaucoup de personnes, particulièrement auprès de tous ceux qui ne sont ni captifs ni enclins à se tourner vers le bus. Cela supprime des barrières psychologiques ou physiques, simplifiant ainsi l’accès aux bus. Mais la gratuité n’est qu’un outil et il est évidemment primordial que la qualité suive et que l’offre de service puisse fidéliser les clients que la gratuité attire.

Pour le Grand Cahors, le renouvellement du contrat d’exploitation a été l’occasion d’un travail technique important en amont sur le plan de la structuration du réseau (redéfinition des lignes, des niveaux de service sur certaines lignes déjà tendues en termes de charge aux heures de pointe…).

En revanche, l’organisation contractuelle s’avérait peu optimale, probablement comme dans de nombreux territoires, et des marges d’optimisation intéressantes et incontournables pour le bien de la collectivité et de l’intérêt général ont pu être mises en avant à l’occasion de ce passage à la gratuité et au libre accès. 

A quoi bon, par exemple, disposer d’une DSP avec société dédiée en local qui sous-traite la quasi-totalité de l’activité (toute l’exploitation en l’occurrence) à une de ses filiales sur un réseau de cette ampleur ? Non seulement cette situation ne présentait aucun intérêt économique en soi (sauf au moment de la remettre en cause !), mais en outre, elle contraignait la collectivité à n’avoir que trop peu de rapport direct avec l’exploitant, ce qui n’est pas l’idéal pour veiller à la manière dont le service public est rendu… C'est en tout cas, fort de l'expérience du mode contractuel passé, qu'il a été possible d'effectuer un tel constat. 

L’objectif a donc aussi été de repartir sur des bases renouvelées en s’évertuant dans un premier temps à bien définir ou redéfinir les besoins de la collectivité, sur la base d’un travail de diagnostic relativement classique mais déterminant (analyse du fonctionnement du réseau antérieur et du contrat qui l’encadre, enquête OD, définition d’un scénario d’évolution basé sur les certitudes acquises au fil des années, les remontées d’usagers les plus récurrentes et les éléments nouveaux issus du travail de diagnostic…). Le travail technique préalable a aussi été l’occasion de négocier avec la Région Occitanie la reprise de services scolaires internes au ressort territorial avec contrepartie financière ; ce qui présentait un intérêt en termes de renforcement de l’offre sur l’axe Pradines-Cahors et permettait accessoirement quelques économies d’échelle.

Dans un contexte où la collectivité souhaitait réaffirmer son rôle d’autorité organisatrice de la mobilité et reprendre la main sur la gestion des transports, le tout dans un calendrier relativement serré pour ne pas avoir à prolonger outre mesure la DSP en cours, il n’y avait guère de cohérence à partir sur une nouvelle DSP. C’est ainsi que le choix du marché public s’est imposé.

Marché ou DSP

Le recours à un marché public est un outil adapté à la situation de la Communauté d’agglomération du Grand Cahors, dans la mesure où il n’était pas souhaité remettre fondamentalement en cause la structuration du réseau de transports actuel mais surtout parce que la collectivité s’est donné les moyens de procéder à des études techniques visant à définir précisément son besoin par elle-même, préalablement à toute nouvelle mise en concurrence. En l’espèce, il n’y avait donc pas d’intérêt particulier à recourir à une concession, par laquelle les candidats disposent d’une plus grande liberté de propositions sur la structuration de l’offre de service. 

La contractualisation par marché public, dont les contours de la prestation sont strictement définis, correspond également à une volonté du Grand Cahors de renforcer sa maîtrise de l’exploitation ainsi déléguée à un tiers et de jouer pleinement son rôle d’autorité organisatrice de mobilité. 

Par ailleurs, eu égard au faible taux de couverture des dépenses par les recettes commerciales engendrées (10 %) dans le cadre du contrat de DSP antérieur, la part de risque commercial endossé par le co-contractant, ne justifiait pas nécessairement le recours à une concession.

Cependant, tous les modes de contrats peuvent trouver du sens sur un territoire, y compris dans le cadre de la mise en place d’un réseau gratuit. Il existe en effet des contrats de concession dont la rédaction est tout à fait appropriée à l’exploitation d’un réseau gratuit.

La crainte de l’impact fiscal et la soutenabilité financière

L’impact fiscal et la soutenabilité financière constituent la « double peine » brandie par les détracteurs de la gratuité. Et puis, la fiscalité, ça fait peur, c’est compliqué, et ça suffit pour beaucoup à refermer le dossier avant même de l’avoir analysé de plus près… c’est décourageant.

S’il est vrai que le choix de la gratuité et du mode de contrat a un impact fiscal en matière de TVA, il est aussi important de relativiser et objectiver cet impact pour les collectivités qui s’intéressent au sujet et se questionnent à juste titre sur ce point. 

A Cahors, on est ainsi passé d’une DSP, où la contribution financière forfaitaire n’inclue pas de TVA, à un marché public où le paiement du forfait d’exploitation se fait sur la base d’une TVA à 10 %. Mais, à côté de cela, le passage à ce mode de fonctionnement induit que l’exploitant n’a plus à payer la taxe sur les salaires. 

Côté investissement, la récupération de TVA sur les investissements se fera désormais sur la base du FCTVA[2], au taux actuel de 16,4 %, ce qui représente une moindre récupération qu’avant le passage à la gratuité (période durant laquelle l’ensemble de la TVA pouvait être récupéré). Mais perdre 3 % de remboursement de TVA est relativement peu impactant pour de nombreuses collectivités dont la capacité d’investissement est assez limitée. Le manque à gagner est faible et le fait que la collectivité encaisse ou non des recettes commerciales n’y change absolument rien… 

De ce point de vue, il serait intéressant d’analyser le cas des plus grandes villes et métropoles pour lesquelles le niveau de recettes encaissées constituerait un manque à gagner plus impactant. Même dans ces cas de figure, la capacité à réaliser les investissements nécessaires à la vie du réseau ne dépend a priori que très peu du niveau des recettes commerciales, loin de suffire à générer les financements nécessaires.

En tout état de cause, un tel effort financier est largement à la hauteur des enjeux environnementaux et sociétaux que revêt un changement de paradigme comme celui-là.

Au global, le bilan de l’opération pour le Grand Cahors est largement favorable :

  • Le rendement du VT engendre toujours une recette d’environ 1,8 M€/an (base inchangée à 0,6 %)
  • Le réseau antérieur coûtait 1,6 M€/an à la collectivité (hors investissements)
  • Le nouveau réseau coûte 1,7 M€ TTC/an à la collectivité, avec une augmentation significative de l’offre (+10 % environ) ; 
  • Une nouvelle recette liée à l’intégration de services scolaires de la Région : 109 000 €/an ;
  • Un équilibre préservé pour le budget annexe transports (subvention d’équilibre de 100 à 150 000 €/an).

Si les montants présentés ici peuvent paraître relativement faibles en comparaison des dépenses engagées pour financer les transports publics dans de nombreuses collectivités d’ampleur supérieure, la « mécanique » est tout à fait transposable et comparable dans la plupart des agglomérations de moins de 100 000 habitants notamment. Pour exemple, l’Agglomération de la Région de Compiègne, territoire pionnier en matière de gratuité (depuis 1975), finance de longue date son réseau urbain grâce au rendement de son Versement Transport et, ce de façon quasi exclusive, bien que le coût de son contrat d’exploitation soit aujourd’hui près de 4 fois supérieur à celui de Cahors. Et ce cas de figure n’a rien d’exceptionnel dans des collectivités de taille comparable, que les transports y soient gratuits pour l’usager ou non d’ailleurs…

La gratuité des TC ne constitue pas une fin en soi

L’après-gratuité devrait progressivement se traduire par une forme de maturité croissante de la collectivité sur son rapport aux transports collectifs et aux usagers de ces transports qui seront vraisemblablement de plus en plus nombreux, comme cela s’est observé ailleurs et comme les premières semaines de fonctionnement le laisse présager. Si le recul est encore trop limité pour en tirer de réelles conclusions, la fréquentation est davantage marquée par une évolution progressive à la hausse (stabilité relative en novembre-décembre puis + 25 % en janvier 2020) que par un effet d’aubaine significatif, au moment de la mise en œuvre. 

La gratuité et le libre accès aux bus qu’elle offre sont aussi le symbole d’un territoire de ville moyenne qui veut pouvoir se distancer progressivement d’une logique favorisant historiquement l’utilisation de la voiture. On peut souhaiter que ce soit l’occasion de retrouver un meilleur partage de l’espace public, sans pour autant faire fuir l’automobiliste ; de transformer les contraintes géographiques de Cahors en véritable atout, encourageant la densité plus que l’étalement urbain et la dynamisation de son centre-ville plus que celle de ses zones périphériques d’entrées de ville. L’objectif est aussi d’inciter les habitants à se réinstaller au cœur de la cité, un mouvement que les dernières années laissent entrevoir. 

Il reste pour cela un chemin encore assez long à parcourir. Si le choix de la gratuité s’est globalement traduit très positivement pour les usagers, la collectivité et les entreprises qui contribuent au financement ; cette politique ne suffit pas à révolutionner la problématique des déplacements dont l’enjeu est partout très fort… 

Ici comme ailleurs, cela passera par le renforcement des politiques en faveur des transports collectifs, par le développement du stationnement payant (des choix forts et cohérents avaient déjà été faits à Cahors en matière de contrôle).

Les mesures les plus déterminantes et impactantes pour la vie de la cité pourraient bien être celles qui iront dans le sens d’un partage de l’espace public au profit des modes actifs, collectifs et partagés. 

A ce titre, il peut toujours être intéressant pour un territoire d’être en veille sur l’innovation technologique et le développement de nouveaux modes ou services de mobilité, basés sur une technologie toujours plus pointue. C’est un secteur indéniablement en mouvement de ce point de vue mais qui ne doit pas non plus occulter l’ensemble des mesures simples qui peuvent être mises en œuvre avec des outils connus.

En attendant qu’une start-up « réinvente la roue », le moment est sans doute opportun d’assumer l’idée qu’il ne sera possible de développer des alternatives efficaces à la voiture qu’en acceptant de rogner sur la place que celle-ci a pris dans toutes nos villes. Nous disposons collectivement pour cela d’une innovation déjà révolutionnaire qui continue quoiqu’il arrive de fonctionner et d’être terriblement efficace et rapide en milieu urbain, bien qu’elle date déjà de plus de 2 siècles : le vélo ! Un moyen peu coûteux et quasiment gratuit là encore sur le long terme, dont les bienfaits ne s’arrêtent pas à ses utilisateurs, tant miser sur ce mode de déplacement est aussi un moyen d’apaiser la circulation et d’améliorer la qualité de l’air et de l’espace public en milieu urbain.

C’est une autre histoire, mais une histoire qui a de l’avenir, et dont le transport gratuit n’est pas l’ennemi, contrairement à une autre des idées reçues à la peau dure et brandie de longue date par les détracteurs de la gratuité, sans aucune autre source que celle du ressenti subjectif. 

De ce point de vue, les études scientifiques réalisées dans le Dunkerquois à l’occasion du passage à la gratuité constituent une richesse à considérer et à entretenir pour la suite. Leurs résultats objectivent le débat, en démontrant notamment que la majorité des usagers du bus interrogés ne possèdent pas de vélo ou ne le pratiquent qu’en loisir. Les cyclistes réguliers rencontrés dans le bus voient plutôt une complémentarité entre le bus et le vélo et, il apparaît a priori que seule une infime partie en a réduit sa pratique, sans forcément que cela soit en raison de l’arrivée du bus gratuit…  

Gratuité des TC et vélo en ville : deux sujets plus que jamais d’actualité ?

Au final, l’actualité pourrait également contribuer à lier le destin de la gratuité des transports collectifs et du développement de la place du vélo en ville dans les politiques publiques à venir. 

Au regard de la situation de pandémie actuelle et des conséquences que celle-ci pourrait avoir sur les pratiques et les besoins de mobilité dans le futur, la gratuité des transports a été mise en œuvre en de nombreux endroits dès le début du confinement pour limiter les contacts. Cette mesure, dans le contexte actuel, pourrait continuer à améliorer la confiance des usagers envers le transport public et contribuer à en encourager à nouveau l’usage.

En parallèle, des aménagements cyclables temporaires ont pris place sur des chaussées habituellement dédiées aux voitures et pourraient le rester au moins en partie, tant le vélo semble plus que jamais pouvoir s’imposer comme le mode de transport individuel le moins consommateur d’espace et le moins polluant pour une utilisation massive au sein des déplacements urbains. 

Il est probable que ce qui s’impose comme un choix rationnel en temps de crise puisse conserver sa vertu aux yeux de tous en temps « normal » …


[1] D’après les données INSEE (2016), la part modale de la voiture dans les déplacements domicile-travail, est de 80% à l’échelle du Grand Cahors et 68% pour la ville de Cahors (18% marche à pied, 6% bus, 4% 2 roues).

[2] Le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) est un prélèvement sur les recettes de l’Etat qui constitue la principale aide de l’Etat aux collectivités territoriales en matière d’investissement. C’est une dotation versée aux collectivités territoriales et à leurs groupements, destinée à assurer une compensation, à un taux forfaitaire, de la charge de TVA qu’ils supportent sur leurs dépenses réelles d’investissement.

Le taux de compensation forfaitaire fixé par l’article L. 1615-6 du CGCT est de 16,404 % pour les dépenses éligibles réalisées à compter du 1er janvier 2015.

Illustrations : 

Photographie aérienne : © Ville de Cahors / Grand Cahors  - C. Julien

Plan du réseau : © Ville de Cahors / Grand Cahors  

Photographie de couverture : © Ville de Cahors / Grand Cahors - JM. Vincent