Evaluation des politiques de gratuité des transports : des limites et des partis-pris

Article publié le mercredi 7 juil. 2021
A la une, Etudes de l'obs

En 2021, l’Observatoire des villes du transport gratuit s’est intéressé à l’évaluation des politiques publiques de gratuité des transports en commun. Une note méthodologique, produite par la politiste Julie Vaslin et financée par l’ADEME, synthétise l’état des réflexions sur le sujet : elle a notamment vocation à alimenter la réflexion de tous ceux qui se questionnent sur la pertinence et aussi la façon d’engager une évaluation sur un territoire donné, a posteriori ou ex ante d’une politique de gratuité.

En France, plusieurs méthodologies d’évaluation de la gratuité des transports coexistent dans différents territoires – et autant de contextes spécifiques. Dans les territoires où la gratuité des transports s’applique déjà, on observe que ce sont davantage des évaluations qualitatives, utilisant des méthodes d’analyse des politiques publiques, qui sont menées. Dans les territoires où la gratuité n’existe pas, des évaluations ex ante, à partir de modèles et de méthodes quantitatives, issues de l’analyse socio-économique, prévalent.

L’Observatoire des villes du transport gratuit a commandé à la chercheure en sciences politique Julie Vaslin une note critique sur ces deux grandes façons d’évaluer, dans le but de répondre à trois questions :  qu’arrive-t-on aujourd’hui réellement à évaluer ? Quelles zones d’ombre subsistent ? Et enfin, quelles pistes envisager pour mieux évaluer les politiques de gratuité ?

Contextualiser les évaluations

Pour travailler, Julie Vaslin s’est d’abord appuyée sur un rapport du LIEPP (laboratoire de recherche de Sciences Po Paris) faisant un état très complet de la littérature sur l’évaluation des transports en commun. Elle a ensuite approfondi l’analyse en s’intéressant à deux exemples précis d’évaluations déjà menées : celle réalisée sur le réseau lyonnais, commandée en 2019 par le Sytral (syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise) au laboratoire d’économie des transports LAET, et celles réalisées en 2017 et 2019 sur le réseau de l’agglomération dunkerquoise par l’association de chercheurs VIGS à la demande de la Communauté urbaine de Dunkerque. La chercheure a complété ce travail par des entretiens avec les pilotes de ces évaluations respectives : Bruno Faivre d’Arcier, économiste, chercheur au LAET, et Maxime Huré, politiste, maître de conférences à l’Université de Perpignan et président de VIGS. « Ces entretiens visaient à remettre les évaluations dans le contexte de leur commande et commencer par voir quels objectifs avaient été fixés par les commanditaires, relate Julie Vaslin. Il s’agissait de faire porter à ces chercheurs un regard réflexif sur les choix opérés dans leurs études et la manière dont ils les avaient conduites. C’est l’originalité de cette note : elle replace les évaluations dans leurs contextes, de façon à comprendre les jeux d’acteurs à l’œuvre en matière d’évaluation de la gratuité et les contraintes qui pèsent sur les évaluateurs. »

Lyon : des modèles mathématiques inadaptés pour analyser la gratuité

A Lyon, les recettes usagers (billetterie) représentent environ 30% du coût réel de fonctionnement du réseau. C’est l’un des plus forts taux d’autofinancement en France. Le syndicat mixte des transports (Sytral) a commandé une évaluation en amont des élections municipales dans le but affiché de se prémunir du passage à la gratuité en dissuadant d’éventuels élus tentés par cette politique publique. Le laboratoire de recherche mobilisé (LAET) affiche un positionnement sans ambiguïté : il défend un modèle de réseau lyonnais payant jugé « vertueux », selon les mots de Bruno Faivre d’Arcier. « Le contexte de la commande politique est clairement défavorable à la gratuité », résume Julie Vaslin. Pour évaluer un hypothétique passage à la gratuité du réseau lyonnais, les chercheurs utilisent des modèles mathématiques de simulation des effets sur l’économie du réseau et sur sa fréquentation. Ils soulignent le risque de saturation du réseau et à long terme, des augmentations de coûts d’exploitation engendré par la perte des recettes de billetterie et la nécessité d’investir davantage dans un réseau plus utilisé. « L’argumentaire est convaincant. La méthode présente cependant quelques limites. Et notamment le fait que les modèles mathématiques utilisés n’ont pas été conçus pour évaluer des changements aussi radicaux tels que la gratuité. Ils visent à évaluer des petites modifications. Les résultats de ces simulations ne sont donc pas optimaux. Par ailleurs, les chercheurs du LAET le reconnaissent dans leur étude : si un élu était prêt à assumer les retombées économiques de cette mesure, rien ne l’empêcherait de le faire. Mais ils prônent davantage le maintien de recettes voyageurs importantes plutôt qu’un passage à la gratuité. »

Dunkerque : des chiffres issus d’enquêtes qualitatives faiblement représentatifs

A Dunkerque, le contexte de l’évaluation est tout autre. Avant la gratuité, les transports en commun dunkerquois étaient sous-utilisés ; les recettes de billetterie couvrant environ 10% du coût du réseau. La décision d’adopter la gratuité a été prise par des élus qui souhaitent connaître les effets de la mesure sur les habitudes et les pratiques de la population ainsi que sur leurs représentations des transports en commun. Les commanditaires de l’étude d’évaluation veulent pouvoir documenter la mise en œuvre de la politique publique dans le but de l’essaimer ailleurs, accompagner scientifiquement la construction d’un modèle d’action publique et, aussi, communiquer favorablement. Les limites de l’étude menée par l’association VIGS tiennent à la méthode qualitative choisie, qui ne permet pas de refléter parfaitement et à grande échelle la réalité des transformations des habitudes de mobilité à Dunkerque. « Maxime Huré reconnaît la difficulté qu’il y a à produire des chiffres représentatifs de la mobilité des Dunkerquois, dans le cadre une étude qualitative menée en un an par une équipe réduite de chercheurs. Mais il souligne leur intérêt pour comprendre l’effet de locomotive de la gratuité pour transformer les habitudes : menée dans un contexte de profond réaménagement urbain, la gratuité a permis de faire adhérer les habitants au projet politique. Le chercheur évoque la nécessité de continuer à travailler sur l’agglomération dunkerquoise pour approfondir les analyses et les résultats de long terme. »


Conseils pratiques aux élus

Aux élus tentés par l’évaluation de la gratuité des transports, cette note méthodologique donne quelques pistes concrètes :

  • Pour être possible, l’évaluation doit disposer de données. Il est donc important de vérifier que des données existent et ont été collectées, notamment par l’opérateur de transport.
  • L’évaluation doit porter sur un objectif clair : connaître la fréquentation ou les économies réalisées par les ménages ou la réduction des gaz à effets de serre…
  • Le contexte de la commande et le choix méthodologique induisent une certaine vision du monde.
  • Ce n’est pas parce qu’on procède à une évaluation que l’on doit suivre ses recommandations. L’évaluation est une aide à la décision. Elle ne remplace pas la décision politique qui, elle, prime.